中國企業(yè)起訴美國政府往事：博弈、抗?fàn)幒屯讌f(xié)

（圖片來源：攝圖網(wǎng)）

作者|鐘微 來源|連線Insight(ID：lxinsight)

1990年，前美國總統(tǒng)布什，否決了一樁跨國收購案：中國航空技術(shù)進(jìn)出口總公司收購美國MAMCO公司，這是美國歷史上第一次由總統(tǒng)禁止的國際收購案。 

30年間，美國對國家安全審查的不斷趨嚴(yán)，CFIUS（美國外商投資委員會）的權(quán)力擴(kuò)大，漸漸成為中國企業(yè)在美發(fā)展時難以跨越的一道坎。不少中國收購案被CFIUS叫停或終止，國家安全則是其最好名目。 

如今，這份名單上又多了一位——TikTok，它正因為兩年前收購社交媒體應(yīng)用Musical.ly一事，不得不接受美國國家安全審查。 

調(diào)查可能即將走向的結(jié)果是，CFIUS計劃否決字節(jié)跳動對Musical.ly的收購，這嚴(yán)重威脅到了TikTok的美國業(yè)務(wù)。 

8月24日，TikTok正式起訴特朗普政府，訴狀指出了多項問題，直指特普朗行政令構(gòu)成越權(quán)，以及行政令流程違憲，缺乏正當(dāng)法律程序。 

TikTok提到，特普朗的行政令未就TikTok封禁給予字節(jié)跳動和TikTok通知，且未提供申訴的機(jī)會，違反了美國憲法第五修正案關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定。

 TikTok的起訴書截圖 

這僅僅是TikTok與美國政府較量的開始。 

更早一步陷入禁令風(fēng)波的華為，兩年間曾前后三次起訴美國政府，至今還未等來最終的結(jié)果。 

近些年曾有中國企業(yè)勝訴的案例——2012年，三一集團(tuán)也曾因為威脅美國國家安全，被否決了對風(fēng)電場項目的收購，隨后三一重工起訴CFIUS，又把當(dāng)時的美國總統(tǒng)奧巴馬追加為被告。 

兩年后，三一集團(tuán)換回了一個勝訴，但與美國政府和解后，還是不得不將風(fēng)電項目轉(zhuǎn)讓給了第三方，這也算不上真正意義的勝利。 

如今，TikTok深陷危機(jī)，華為前途未卜，他們身后的歷史長河中，還有更多被美國以國家安全為由打壓的中國公司。 

1

頻頻被狙擊的中國收購案 

在TikTok因為昔日的一樁收購案被CFIUS否決之前，許多中國收購案往往被扼殺在了搖籃中，紛紛被CFIUS叫停。 

CFIUS建立已有35年，專門負(fù)責(zé)外資監(jiān)管，審查評估外來投資對美國國家安全可能造成的影響。 

1990年2月，CFIUS照常將交易呈遞給現(xiàn)任總統(tǒng)美國前總統(tǒng)布什，但后者否決了其中一樁中國收購案，禁止中國航空技術(shù)進(jìn)出口總公司收購美國MAMCO公司。這是美國歷史上第一次由總統(tǒng)禁止的國際收購案。

最終，中國航空技術(shù)進(jìn)出口總公司同意將MAMCO出售給另一家美國公司，收購以失敗告終。 

這一案件也促成了《伯德修正案》的出臺，該法案主要是將具有外國政府背景的外國企業(yè)納入CFIUS 審查范圍。 

這是中國企業(yè)最早與CFIUS相遇的時刻，當(dāng)時屬于國際格局激烈變動、中美關(guān)系十分嚴(yán)峻的時期。往后20年間，不同性質(zhì)的各類案件，更讓中國企業(yè)加深了對美國安全審查的認(rèn)識。

美國外資投資委員會 

同樣在近期陷入危機(jī)的華為，在收購這件事上也一直難以敲開美國的大門。

從2008年到2011年，華為公司在美國發(fā)起過三次收購，目標(biāo)是網(wǎng)絡(luò)安全公司3COM、無線寬帶軟件廠商2Wire，以及服務(wù)器虛擬化技術(shù)企業(yè)3 Leaf Systems。 

這三場收購，最后都以失敗告終，部分是華為迫于壓力撤銷了申請，部分則是出售方擔(dān)心華為無法通過安審，而賣予其他公司。 

華為在美國的多次收購受阻之后，無法將電信設(shè)備賣到美國市場，最后黯然退出美國電信設(shè)備市場，轉(zhuǎn)向了消費者業(yè)務(wù)。 

CFIUS就像一堵墻，將中國企業(yè)擋在了起跑線上，這堵墻還在不斷變厚變寬。 

2017年，外界明顯感覺到美國加強(qiáng)了對外投資審查。據(jù)湯森路透數(shù)據(jù)顯示，截至11月2日，2017年已披露的中資在美國的并購規(guī)模為138.8億美元，而2016年同期為603.6億美元，降幅近8成。 

這一年，CFIUS以國家安全問題為由，拒絕了螞蟻金服收購速匯金，后者在當(dāng)時是僅次于西聯(lián)國際匯款公司的全球第二大匯款機(jī)構(gòu)；CFIUS還阻止了中國凱橋公司收購萊迪思半導(dǎo)體公司的嘗試；中國重型汽車集團(tuán)有限公司也取消了對美國電動車動力系統(tǒng)供應(yīng)商UQM的第二輪投資計劃。 

國際律所富而德曾在當(dāng)時發(fā)布評論稱，CFIUS的審查流程、審查時間和審查結(jié)果方面的不可預(yù)測性正顯著增加。 

而這一背景是，CFIUS在2017年進(jìn)行了重大改革，推出了定義其最新職權(quán)范圍的《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案（2017）》（FIRRMA）。 

FIRRMA主要提出者約翰·科寧曾公開表示，該法案提出的背景，是基于中國在美國大幅投資人工智能、自動駕駛汽車和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域等新興行業(yè)的趨勢。 

他還曾多次公開指責(zé)中國政府利用投資手段“吸空”美國先進(jìn)技術(shù)、侵蝕美國國家安全。 

無論是中國航空技術(shù)進(jìn)出口總公司，還是華為、螞蟻金服，他們所處的航空、半導(dǎo)體、金融服務(wù)等產(chǎn)業(yè)都是國際技術(shù)競爭的焦點。 

企業(yè)遭受打壓背后，是各國為了爭奪全球科技競爭的制高點，不得不采取一些策略狙擊企業(yè)，而企業(yè)只能使用法律的武器保護(hù)自身。 

2

起訴美國政府，它們贏了嗎？ 

起訴美國政府，成為了中國企業(yè)擺脫自身困境的方式。 

中國公司狀告美國政府第一案，要追溯到1981。 

當(dāng)時，美國核潛艇“喬治·華盛頓”號在浮出水面的操作過程中，沒有注意到日本貨輪“尼肖丸”就在上方，結(jié)果將該貨輪的底部撕開了一個大口，致使“尼肖丸”船貨沉沒，船員大部分傷亡。 

“尼肖丸”船上裝有中國幾家進(jìn)出口公司出口、由中國人民保險公司承保的貨物，但美國政府僅賠付了日本的損失，以中國和美國法院之間沒有法律“互惠”為由，拒絕了中國方面的提賠。 

不過，中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會法律顧問處曾為此出具一份法律意見書，有關(guān)專家也為此提出證言，證明了美國“公用船舶法”中的法律“互惠”在中美兩國之間確實是存在的。隨后，中國人民保險公司正式起訴，最終以勝訴告終。

相比這一案，2001年福耀玻璃案的關(guān)注度要高得多。 

福耀玻璃案發(fā)生時，中國正在成為全球反傾銷的靶心，中國產(chǎn)品連續(xù)十幾年成為全球反傾銷調(diào)查的頭號對象，但企業(yè)對反傾銷調(diào)查的應(yīng)訴意識不強(qiáng)，往往沒有積極應(yīng)對。 

2001年底，PPG公司向美國商務(wù)部投訴，隨后，美國商務(wù)部向福耀發(fā)出了反傾銷調(diào)查的通知。

PPG公司和福耀同樣是玻璃商，后者自1995年開始進(jìn)軍美國市場。福耀玻璃的售價比美國本地低，因此生意火爆，動了競爭對手的蛋糕。 

福耀玻璃園區(qū)，圖源《美國工廠》紀(jì)錄片 

美國商務(wù)部展開調(diào)查后，裁定福耀構(gòu)成傾銷，對其加收11.8%的關(guān)稅。福耀玻璃馬上提起了訴訟，對美國商務(wù)部作出征收反傾銷稅裁定等多個方面提出質(zhì)疑。 

福耀正面應(yīng)對的態(tài)度引起了輿論的討論。曹福德的一句話被廣為流傳——“賣不賣玻璃是小事，但不能黑白顛倒、是非不分，必須主動地出來積極應(yīng)訴”，他也被評價為中國企業(yè)家中敢于運用世貿(mào)規(guī)則維護(hù)自身權(quán)益的典范。 

三年后，福耀在美國的反傾銷案大獲全勝，這場官司讓福耀花費了一億多元。 

不過，這兩個案件并不符合當(dāng)下TikTok、華為所面對的環(huán)境和情況。 

中國人民保險公司狀告美國政府是因為對方損害了其利益，福耀則是被美國同行抵制，在同行的反傾銷申訴下，被美國政府調(diào)查。 

而TikTok、華為所面對的卻是威脅國家安全的質(zhì)疑。 

3

涉及國家安全問題，也曾有勝訴案例 

在諸多的勝訴案件中，三一集團(tuán)案件的情況，對如今的TikTok、華為有一定的參考意義。 

同TikTok一樣，在陷入安全審查的危機(jī)后，三一集團(tuán)曾將美國總統(tǒng)告上法庭。 

2012年3月，三一集團(tuán)的美國關(guān)聯(lián)公司羅爾斯，收購了俄勒岡州四家風(fēng)電場項目公司。這些公司的項目地點與美國軍用飛機(jī)所使用的一個空中禁區(qū)和轟炸區(qū)域相重合。 

6個多月后，當(dāng)時的美國總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)總統(tǒng)令，以涉嫌威脅美國國家安全為由，限制羅爾斯公司進(jìn)入并阻止其在項目公司的風(fēng)電場地點施工，并要求羅爾斯公司必須在90日內(nèi)完成對項目公司的剝離。這直接造成了三一集團(tuán)2000多萬美元的經(jīng)濟(jì)損失。 

而后三一重工起訴CFIUS，又把奧巴馬追加為被告，指控奧巴馬總統(tǒng)未經(jīng)應(yīng)有合法程序判決，而剝奪三一集團(tuán)下屬在美關(guān)聯(lián)公司私有財產(chǎn)。 

法院在一審中駁回三一對奧巴馬的所有指控，但三一選擇了再次上訴。

圖源三一集團(tuán)官網(wǎng)

經(jīng)歷了兩年的較量，2014年7月15日，法院做出裁決，宣布美國總統(tǒng)奧巴馬的總統(tǒng)令，違反美國憲法第十四修正案程序正義，剝奪了羅爾斯在該項目中的受憲法保護(hù)的財產(chǎn)權(quán)，法庭判決美國政府需要向羅爾斯提供相應(yīng)的程序正義。 

此案中，美國政府未提及具體的原因和評估的手段，也沒有給予羅爾斯公司辯駁的機(jī)會，這違反了美國憲法第五修正案中“不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z財產(chǎn)”的部分。 

中國社會科學(xué)院國際法研究所競爭法中心副主任黃晉曾撰文解讀，上訴法院判決不是否定總統(tǒng)禁令，而是要求正當(dāng)程序。 

美國憲法有正當(dāng)程序原則，所以對程序正義非常重視，但羅爾斯的收購被否決的結(jié)果很難改變。最終的結(jié)果是，依據(jù)上述判決，美國政府隨后與羅爾斯公司及其律師團(tuán)隊展開協(xié)商，并達(dá)成和解。 

和解后，三一集團(tuán)將四個風(fēng)電項目轉(zhuǎn)讓給第三方，美方僅認(rèn)定羅爾斯在美國進(jìn)行的其他風(fēng)電項目收購交易不涉及國家安全問題。 

盡管是這樣的結(jié)果，也曾被《華爾街日報》稱為“中資公司前所未有的勝利”。 

社科院美國問題專家張國慶曾分析三一訴訟成功的原因，是抓住了“程序正義”這一合理的切入點，并且奧巴馬恰逢支持率下降的第二任期，美國司法機(jī)構(gòu)、參眾兩院等對政府行政權(quán)力的擴(kuò)大也采取一定的抵制措施，三一贏得訴訟可謂“天時地利人和”。 

三一集團(tuán)經(jīng)歷了兩年的較量才換來一個這樣的結(jié)果，但如今TikTok和華為的訴訟才剛剛開始。

華為在2019年內(nèi)，曾前后三次起訴美國政府。 

2019年3月7日，華為宣布已對美國政府提起訴訟，指控《2019年國防授權(quán)法》禁止華為設(shè)備和服務(wù)銷售，違背了美國憲法中的剝奪公權(quán)法案條款、正當(dāng)法律程序條款。 

6個月后，華為又起訴美國商務(wù)部及其下屬的工業(yè)安全局和出口執(zhí)法辦公室，稱其以出口檢查的名義，在2017年9月扣押了一批華為電信設(shè)備，卻不做出任何決定，致使這批貨物滯留美國。 

同年12月，華為第三次對美國政府機(jī)構(gòu)提出訴訟，要求法院認(rèn)定美國聯(lián)邦通信委員會（下稱FCC）禁止華為參與聯(lián)邦補(bǔ)貼項目的決定，違反了美國憲法和《行政訴訟法》。 

華為提到，F(xiàn)CC認(rèn)定其威脅美國國家安全，卻未提供任何證據(jù)或合理的理由，違反了正當(dāng)程序原則，要求法院推翻這一決定。 

其中兩起案件仍在審理過程中，相關(guān)法院暫未做出最終裁定。僅有6月的訴訟最終以美國政府歸還扣押設(shè)備、華為撤訴告終。 

和華為一樣，TikTok的故事悲情，前路也依然迷茫。但對于美國政府以國家安全為名的打擊，中國企業(yè)的應(yīng)對已經(jīng)變得更為積極了。 

起訴只是一個開始，TikTok最終能否取得一線生機(jī)，還要經(jīng)過漫長的博弈，但并不是毫無希望的。

編者按：本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號：連線Insight(ID：lxinsight)，作者：鐘微